“我们会继续向你们提供天然气，我们保证。（We’ll keep sending you gas, we promise.）”
这句话出自美国能源部副部长特克（David Turk），是今年1月拜登政府决定暂停批准液化天然气（LNG）大规模出口后，美国对其欧洲盟友的最新承诺，或者说，最新安抚。
其实也不怪欧洲盟友们心慌，自2017年美国开始出口液化天然气以来，美国政府从未出现过终止液化天然气出口合同的先例。何况自俄乌冲突以后，欧洲就面临能源短缺问题，将美国的天然气视为能源安全供应的重大战略性选择。
为缓和盟国对断供液化天然气造成能源安全的担忧，白宫在1月发布的“情况说明”从气候问题、环境污染、清洁能源方面出发，强调暂停天然气项目不会影响美国“在短期内继续向盟友供应液化天然气的能力”。既然拜登政府认为暂停液化天然气出口不会影响盟国从美国获得天然气，但为什么美国在2023年成为最大的液化天然气出口国时，却出尔反尔，宣布暂停液化天然气出口项目？
不满首先来自美国国内
首先我们来了解下美国的天然气出口政策。
以是否与美国签订了自由贸易协定，美国将对外液化天然气出口对象划分成两类国家，一类是与美国签订了自由贸易协定的国家，另一类是没有与美国签订自由贸易协定的国家。截至目前，美国与全球20个国家签订了14个自由贸易协定，美国在欧亚的盟国除韩国外，都是非自由贸易国家，美国约有90%的液化天然气出口到非自由贸易协定国家。
依据1968年《天然气法》和2005年《能源政策法案》，美国向非自贸协定国家出口液化天然气，需经过美国能源部和联邦能源管理委员会两个部门对申请者开展相关公共利益审查，通过后方能颁发出口许可证。
但现在，拜登政府利用职能之便，替代了能源部门有关液化天然气出口政策的制定，引起国会议员动用立法权力与之叫板。根据《天然气法》，美国能源部拥有正当权限对出口申请进行审批，如果发现申请“不符合公共利益”，则需通过“通告-征集意见”程序做出暂停液化天然气出口的决定。
然而拜登政府发布的“情况说明书”，剥夺了利益相关方表达意见的权力，涉嫌违反美国《行政程序法》。因此，在拜登政府宣布后不久，众议员奥古斯特·普夫鲁格就向国会发起《2024年释放国内液化天然气潜力法案》，将矛头对准能源部，试图通过取消能源部发放许可证的权力，间接搁置拜登政府暂停出口令。
拜登政府关于决定暂停批准液化天然气（LNG）大规模出口的情况说明
这场较量一直持续到最近。
5月23日，美国众议院监督与问责委员会主席詹姆斯·科默（JamesComer）发起了以“对美国能源部的监督”为主题的听证会，会上，科默甚至以“震惊”一词来形容拜登政府对向非自由贸易协定国家出口暂停新液化天然气许可证之举。
在听证会上，面对来自众议员克雷·希金斯（ClayHiggins）的质询，美国能源能源部部长詹妮弗·格兰霍姆一直回避众议员克雷·希金斯向美国能源部提出的有关违反法律程序的质疑，在回答质询过程中坚持声称能源部正在为更新美国对公共利益的评估进行一项研究，以决定是否对液化天然气出口对象国颁发出口许可，并极力维护拜登政府所推行的绿色新能源政策。
美国众议员克雷·希金斯（ClayHiggins）
然而，格兰霍姆透露这项评估将于2025年第一季度完成，这一时间段恰与另一位来自德克萨斯州共和党众议员帕特·法伦针对政府结束叫停出口时间的判断相吻合，也就是11月美国总统大选之后。
早在几个月前，美国参议院能源和自然资源委员会主席乔·曼钦率先举行一次听证会，审查政府暂停液化天然气出口审批以及美国能源部的评估程序时，指责白宫暂停出口是一种政治策略，旨在为年底大选拉选票。更为重要的是，这位美国参议院重量级议员对拜登的指责，直接指向了拜登大选背后的黑金政治。
有证据显示，左翼气候活动团体通过资助美国总统拜登，换取了美国政府暂停液化天然气出口令。在洛克菲勒家族基金的支持下，左翼激进分子发起了“石油和天然气资助者合作”组织倡议，推动拜登政府作出有关停止液化天然气出口的政策。
作为交换，洛克菲勒家族基金及其旗下洛克菲勒兄弟基金和彭博慈善机构的工作人员总共拨款约6万美元，用于支持拜登2020年和2024年的总统竞选活动，其中包括洛克菲勒家族基金主席李·瓦瑟曼及该机构的几个主要负责人。支持“石油和天然气资助者合作”组织的其他团体工作人员还自掏腰包，捐款总额达93000美元以上。此外，拜登通过洛克菲勒家族基金、洛克菲勒兄弟基金和洛克菲勒慈善顾问公司，获得其它持有类似主张的组织如气候工作基金会2400万美元的资金。
美国政府行为背后的黑金政治虽屡见不鲜，但美国叫停液化天然气出口尚属首次，能源部违反法律程序且如此急迫发布公告更是耐人寻味。在白宫发布的两次宣布暂停的声明中，气候和环境问题被提及超过35次，而消费者成本、能源安全和帮助美国盟友相加起来，提到的总次数还不及前者的一半。
表面上看，美国政府叫停液化天然气出口，与气候环境问题息息相关，该说法和暂停造成的经济影响一道成为美国国内讨论的热点之一。但是，使用液化天然气是否必然会产生气候环境问题并没有定论，甚至有人认为天然气并非完全是造成大气环境污染的甲烷排放的主要来源。显然，美国叫停天然气出口的动机，也并非完全出于实现气候目标或单纯为了响应环保组织的合理诉求。
防止“不友好国家”从美国进口液化天然气
得益于页岩气技术和水力压裂技术，美国于2023年力压卡塔尔和中东产油国，成为全球最大液化天然气的出口国和潜在的最大石油出口国，颠覆性地改变了世界能源格局的版图。此时，拜登政府急需重新评估全球能源安全形势，美国的能源政策也在调整之中。美国暂停液化天然气出口，是在思量诸如“供应与否，供应给谁，供应多少以及如何供应”之类的问题。
页岩气水力压裂示意图 图源：中科院地质与地球物理研究所
如果美国开启向非自贸协定国家能源出口的绿灯，意味着在特殊情况下，美国的竞争对手或不受欢迎国家可能利用游戏规则“漏洞”，以便获取来自美国的液化天然气，从而损害美国的国家安全利益。
目前，大部分商品贸易通过海运进行，据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）估计，全球贸易量及价值的70%左右需要通过海上运输。重要的是，亚洲作为新的经济增长中心，涵盖了其中60%的海上贸易。传统上，卖方和买方依据销售协议在长时间内履行严格的海上交付条款，无法销售给第三方。然而，美国通过出售液化天气改变了交易规则，制定出了离岸价格（FOB）条款，即卖方可自行安排运输目的地，并可免费实现船上交货。
作为一种解释通则，离岸价格条款使得卖方对货物负责，直到货物在买方指定的目的港口且进入买方制定的船只为止。当买方收货后准备开展运输时，货物已经在离境海关清关，方便自由流动。去年伊始，菲律宾顺利从隶属第三国的“壳牌能源”公司进口来自美国的天然气。可见，美国此前制定出新的游戏规则可能让竞争国在“有事时”经第三国得利，这需要美国在安全和经济利益之间作进一步的权衡。
对美国而言，最大的潜在竞争国就是中国。按照美国政府的评估逻辑，中国有可能利用规则漏洞通过第三方从美国进口液化天然气，增加能源战略储备与供给。事实上，2023年中国从美国进口的液化天然气只占美国出口总额的4%，然而出于经济利益的考虑，美国天然气公司与中国签订了大批长期合同，中国一下子成为美国未来液化天然气出口的最大目的地国。
2023年各国LNG进口同比变化。 数据来源：壳牌《LNG前景报告2024》
此外，美国对中国液化天然气出口量的急剧增长，甚至被认为会造成美国出口天然气的价格上升，降低美国能源对外出口的竞争力。因此，美国政府叫停液化天然气出口，实际上带有近似露骨的动机，国家安全的理由极可能被再次搬出来应对中国，而依赖美国液化天然气的盟友却有着殃及池鱼似的苦楚。
美国暂停液化气出口累及欧亚盟友
整体来看，美国液化天然气出口的两大国际市场分别位于欧洲和亚洲。2022年，美国液化天然气出口到36个国家，整个欧洲就占了总量的64%。与欧洲相比，亚洲国家的需求量增长迅速，占比约为22%。面对两个如此巨大的市场，美国手中的液化天然气本可以满足亚太地区国家的人口和经济增长的需求，然而，拜登政府却突然叫停液化天然气出口，引发美国欧亚盟友能源供应安全忧虑。
美国的欧洲盟友无法从美国进口液化天然气，便可能寻求来自对美不友好国家俄罗斯的天然气作为进口渠道。长期以来，俄罗斯的天然气占欧洲进口天然气总额的约40%。2022年俄乌危机爆发，俄罗斯液化天然气在欧洲进口的比例，从年初的31%下降到年底的16%，而美国出口到欧洲的液化天然气增加了约141%。现在美国停止出口液化天然气，欧洲对俄罗斯天然气的需求则可能回到俄乌危机之前的状态。
2022年9月26日，连接俄罗斯与德国的天然气管道“北溪-1”和“北溪-2”发生爆炸泄漏
与欧洲盟友不同，美国亚洲盟友认为海上地缘形势会危及其海上能源运输安全。相比美国的欧洲盟友，美国亚洲盟友处在海上热点地带，需要多条畅通的海洋运输航线“以防有事”。在太平洋地区，大多数运往亚洲的液化天然气必须经过南海、台湾海峡以及东海。其中，南海区域就承载了全球约三分之一的国际海运。美国的亚洲盟友依赖于连接南海以及太平洋和印度洋的马六甲海峡。一些东南亚国家经济发展迅速，特别是南海申索国，一旦周边海域海洋领土争端事起，能源交通线中断也会威胁到申索国的国家安全。美国的天然气断供让美国盟友少了一项选择，失去了一条经太平洋直达本国的路线。
总的来看，拜登政府从国家安全出发，叫停天然气出口，给美国盟友带来了不安全感，有着不可告人的“难言之隐”。政府公布的有关暂停出口的情况说明冠冕堂皇，只字未提本国的国家安全考虑。
讽刺的是，美国能源部门官员在公开场合道明了美国叫停出口的缘由。2024年1月，美国能源部化石能源和碳管理助理部长布拉德·克拉布特里就明确提及，美国液化天然气出口需符合“公共利益”中有关能源安全和国家安全利益的需要。此后，美国能源部门发表了有关暂停出口的解释性公告，认为暂停液化天然气出口许可，是为了减少应将能源出售给与我们及盟友的利益不一致的国家。不难看出，美国从自身安全利益出发暂停天然气出口项目，不惜损害盟友利益，也证明了美国借口环境保护和气候责任担当的虚伪。
【本文作者范斯聪为武汉大学国际问题研究院国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员，察哈尔学会研究员；赵晨韵为武汉大学弘毅学堂项目助理】
