【导读】近期，美国政界之争再次吸引全球目光。相比近年来国会的混乱情况，美国行政部门虽遭遇各种争议和阻挠，但也相对更有延续性地推动了诸多政策。尤其是在中美关系方面，拜登政府保留特朗普时期的对抗性政策，而且还不断扩大对中国科技和经贸领域的限制。随着拜登政府本届任期过半，实有必要对其政策进行阶段性的梳理和剖析，以厘清事态变化的关键线索。我们注意到，近期美国政治新闻网POLITICO推出深度文章，在访谈近两届美国商贸和国家安全等有关部门的大量高级官员和国会议员的基础上，该文指出：拜登政府一举颠覆数十年来的对华经贸政策，堪称翻天覆地的巨变；其已完成对中国发展的评估，明确将中国的自主创新视为美国国家安全威胁，正成体系地开展对华科技遏制行动。具体而言，表现为“三步走”战略：
第一步，发起若干新的战略平台，重新和全球盟友建立联系；第二步，推动所谓“提升议程”，通过芯片法案、通胀法案等新产业政策扶持美企，并在计算、生命科技和清洁能源三大未来战略产业上，限制中美经贸往来；第三步，推动所谓“保卫议程”，对中国的三大战略产业精准打压。作者认为，目前拜登政府已经完成前两步，并将在剩余任期内推动第三步的议程。
作者指出，目前美国政府各部门已基本达成共识，其政策的核心关切，已从制造点状经贸冲突，变成“脱钩的程度究竟如何”。不过，拜登政府“有选择的脱钩”也受到反华鹰派和自由贸易派的批判：前者认为“脱钩不彻底就是彻底不脱钩”；后者则认为产业政策并不能提升美企的竞争力，而且美国难在“打压中国科技”和“维持两国经贸关系”之间取得平衡。
本文为文化纵横新媒体原创编译“美国之变的想象与真实”系列之一，编译自政治新闻网站POLITICO报道（2022年12月26日），原题为A sea change: Biden reverses decades of Chinese trade policy。由于美方机构立场、议题设置等原因，这些内容可能也仅仅反映局部特征，仅代表作者观点，供读者参考辨析。
▍导言
在中美数十年通过贸易实现接触的努力后，合作的时代正在戛然而止。白宫和国会，正在悄悄地重塑美国与世界第二大经济体的经济关系。如今，拜登政府限制中国科技发展的一系列战略行动，颠覆了几十年来的联邦政策，这也是美国为遏制中国经济和军事崛起所采取过的最积极行动。
从2022年秋天开始，持续到2023年，针对中国高科技行业的新联邦政策、行政命令和待定立法，将达到三届政府以来辩论高潮。总的来说，这意味着此前特朗普政府发起的对华关税和贸易争端的升级，而拜登政府对中国科技领域展开的打击行动，更能抑制中国经济发展，并最终实现“经济脱钩”。
特朗普政府时期的总统国际经济事务副助理和国家经济委员会副主任克莱特·威廉姆斯（Clete Willems）指出，“（拜登）政府将中国的自主创新视为实质上国家安全威胁......相比我们当时的情况，这就是一种质变”。如今，拜登政府正在2022年秋冬以一系列行政行动的形式推出所谓“保卫议程”（Protect Agenda）的战略。
2022年10月，美国商务部发布新规则，旨在切断中国公司制造先进计算机芯片的供应链。不久之后，他们将发布一项行政命令以获得新的联邦权力，进而监管美国的对华投资，也将进一步限制TikTok等中国应用程序的涉美数据收集。与此同时，国会也有相应的涉华立法议程正在进行，旨在2023-2024年将其通过。在这些举措提出前，拜登政府已经推动所谓“提升议程”（Promote Agenda）：旨在利用政府来促进美国竞争力。其最有代表性的成果就是“芯片法案”（CHIPS and Science Act of 2022）和“通胀法案”（Inflation Reduction Act），能够为美国制造业提供数千亿美元补贴，并重塑中美产业关系。
总的来说，所谓“保卫”和“提升”议程，反映了美国政府对中国技术进步乃至经济发展的根本反思。过去，美国政策制定者止步于管理中国的科技进步，满足于维持其与美国的几个代差；如今，美国官员寻求的是，让中国的发展接近于停滞，尤其是在芯片和计算等领域。
美国国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）领导并制定了大部分“保卫议程”的内容，并在9月的一场演讲中预告接下来的一系列行动。“我们今天所处的战略环境已经发生变化”，沙利文指出，“鉴于某些技术的基础性，如先进算法和芯片，美国必须尽可能保持绝对的领先优势（而非“基于技术代差的相对领先”）。与此同时，白宫在努力避免外界将其与“经济脱钩”联想起来，正如2022年11月底美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）在介绍新科技政策时不断强调：“保卫议程”只希望限制中国的科技发展。
（本文发表截图）
然而，这种所谓“中间路线”正同时受到涉华鹰派和自由贸易者的攻击。对于鹰派而言，他们认为限制中国军事和科技发展的唯一方法是降低两国贸易，特朗普政府的贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）甚至表示，必须开启“战略脱钩”的进程。对于自由贸易者而言，在掌握几十年的中美贸易政策制定主导权后，他们已在事实上处于旁观者地位。前众议员斯蒂芬妮·墨菲（Stephanie Murphy）指出，目前已经进入第二个“麦卡锡主义”时代：两党都不能被视为对华软弱，只能逐渐滑向“新冷战”的立场。
虽然拜登政府在言辞上拒绝了“脱钩论”，但“保卫议程”已经蔓延到了中美经济关系的核心部门。沙利文强调，美国绝对不会让中国主导生命科技和清洁能源这两个行业，这两个行业正在高速发展并且潜力巨大。一位匿名的白宫政策制定者表示，所有的行动将被精心设计，美国将卡住所有关键节点，以限制中国在高精尖领域的发展，但不会影响民用贸易往来。“操作上可能会类似特朗普政府对华为的举措，主要对象是中国的科技大公司”。
▍资本主义“和平论”
无论如何，遏制中国科技公司的新举措也反映出，美国几十年来对技术发展的乐观立场已经转变。此前，这种乐观立场决定了美国的政策。
自冷战结束以来，美国在很大程度上认为了“发展本身就是好的”。工业化国家通过对发展中国家进行投资，推动其产业发展，建立中产阶级群体，最终推动所谓“民主改革”并实现和平。与此同时，一些涉及国家安全的技术和产业，如半导体等，也可以转移到其他国家。这就所谓“比较优势”和“资本主义和平论”。
然而，美国认为这个理论对中国失效了。在奥巴马政府第二任期内（译者注：2013年1月-2017年1月），美国国家安全的官员提出了所谓中国“经济武器化”的担忧。2022年春天，此前担任过美国国家安全委员会中国事务主任的马修·特平（Matthew Turpin）表示，“‘以贸易促和平’的共识直到2014或2015年开始减弱，此后，美国政府对华的思考方式发生了根本性变化”。
美国国家安全官员认为，中国正在制定一系列的战略，以主导未来的关键产业，如稀土、半导体和太阳能。而中国甚至都没有完全隐藏其计划，例如，在“中国制造2025”战略中，将对10个关键工业部门进行了大规模国家补贴，旨在使中国企业在全球范围内占据主导地位，并使国内经济更加自力更生。此外，中国也在积极为其他发展中国家提供援助和贷款。这些都让美国国家安全委员提高了警惕。
战略变化的第一个公开证据是在奥巴马政府末期，彼时的商务部长佩妮·普里茨克（Penny Pritzker）在2016年大选前发表演讲称“美国不能放弃对半导体的领导地位”。此前，美国的国家安全部门已经对中国进行了深刻的重新评估，并在2017年1月通过一份题为“确保美国在半导体领域长期领导地位”的报告中得以具体化。2019-2021年曾担任美国国家安全委员会中国事务主任丽萨·托宾（Liza Tobin）也表示：“美国开始‘醒悟’——中国已经超越模仿，正在创新，并实现自己的发展抱负”。
▍美官僚体系内斗的演变
起初，美国国家安全部门对中国与日俱增的关切，受到其他部门的一些反对意见。在很大程度上，商务部、财政部甚至国务院的官员更倾向自由贸易模式，其渴望世界上两个最大的经济体进一步融合，特别是在新兴技术领域进行合作。2018-2021年曾担任商务部负责工业和安全局（Bureau of Industry and Security）的前助理部长纳扎克·尼卡赫塔（Nazak Nikakhtar）认为，彼时政策界的主流观点依然是：“美国需要中国市场，因此可以容忍中国的很多做法，以维持市场准入。但如今情况发生了变化，情报系统、白宫、国防部、商务部和美国贸易代表就安全风险逐步达成共识”。
在奥巴马政府末期和特朗普任期内，美国国家安全官员一直在努力说服其他部门。特平认为，“此前的中美贸易政策只有一个方向（推进全面经贸往来），但当政府需要求做不同事情时，官僚机构内就产生了摩擦”。例如，在特朗普政府中，虽然总统表现出对抗态度，但同时也被中国经济发展带来的机会所吸引。其内阁选择也反映了这种分裂，对华鹰派如国务卿蓬佩奥和副国家安全顾问马特·波廷格（Matt Pottinger）与负责经贸事务的商务部长威尔伯·罗斯（Wilbur Ross）等长期对峙，后者在上任初期曾力主要促进对华商业关系。
其结果是，在特朗普任期的大部分时间里，议程本质上是分裂的。当美国国家安全局在各种打压中国科技公司时，贸易官员则推动了中国历史性的对美采购，作为第一阶段贸易协定的一部分。时任国家安全委员会的中国事务工作人员的简以荣（Ivan Kanapathy）认为，“虽然特朗普高举贸易战大旗，但其整个战略是模糊的，实际执行上就像‘打地鼠’一样低效”。一个代表性的案例就是美国对华为的打压事件。“财政部和商务部反对‘华为禁令’，各部门不断拉扯，最终总统被安全部门说服”。
简以荣如今依然在拜登政府担任相关高级职务。他拒绝透露，在半导体、生物技术还是清洁能源领域，美国政府接下来是否会对其他中国公司使用对华为的同样做法。但他明确指出，拜登政府没有改变此前对华为的打压政策，也延续了特朗普离任前推出了一系列限制中国技术发展的行动。例如，将中海油等央企业列入政府黑名单，并系统性拦截美国对特定的中国公司的投资。
▍逐步形成印太战略支点
在拜登的领导下，打压中国经济的势头只会加强。随着美国对中东地区事务参与的减少，拜登的国家安全团队终于可以专注实现奥巴马政府时期构想的“亚洲支点”：在试图切断中国的前进道路的同时，组成区域资本主义经济体的反华同盟。
一方面，简以荣等在拜登政府留任的国家安全官员，以及拜登政府起用的杰克·苏利文等对华鹰派民主党团队，都决定将特朗普政府时期的关税和贸易政策延续下来。另一方面，俄乌冲突也为所谓“保卫”议程打了一针强心剂，当俄罗斯使用能源供给和欧洲博弈时，美方也更加担心自己对中国的经济和数字技术依赖。拜登政府认为，解决方案是进一步升级美国的产业政策：不仅要与中国竞争，还要遏制其增长。
第一个要素是启动新的论坛，邀请那些对特朗普政府时期的粗暴单边言行感到焦虑的盟友，组建所谓“以自由市场为导向的国家联盟”来对抗中国的经济力量。具体而言，美国已发起了“印太经济框架”，与中国台湾的平行经济讨论，以及针对西半球提出的经济倡议“美洲经济繁荣伙伴关系”等平台。虽目前这些举措被批评尚未帮助美国公司争取到新的市场机会，但美国政府创造了重新接触盟友的一种方式。
与此同时，美国政府和民主党人也启动了新的产业政策以结束对中国公司的依赖。该议程将贯穿两个立法方案，即后来的“芯片法案”和“通胀法案”。“芯片法案”自特朗普政府时期就在酝酿，其对半导体产业的补贴是前所未有的。“通胀法案”是民主党人2021年未能通过的“重建美好未来”（Build Back Better）方案的缩减版，虽然许多社会福利支出项目被取消，但对整个清洁能源行业转向“美国制造”的税收优惠和补贴得到保留。
帮助制定“通胀法案”税收优惠政策的进步经济学家认为，这是罗斯福“新政”美国最大的产业政策，与“芯片法案”相结合后，能够帮助美国摆脱对华经济依赖。在“提升议程”的两项立法通过后，拜登政府也将开启其新的中国战略的第三部分，即“保卫议程”：打压中国的技术发展。10月初，美国商务部工业和安全局发布了两项新规定，阻止美国公司向中国供应高端微芯片制造设备。尽管新规定没有阻止非美国公司向中国出口，但也提出了迄今为止美国对境外科技公司最强有力的监管措施。这代表着一个更广泛、更有野心的出口管制“新时代”。
“新规定是‘出口管制’的理念和政策的一个重大转型。”曾主管过工业和安全局的前助理商务部长凯文·沃尔夫（Kevin Wolf）如是说。此前，出口管制被用来防止用于大规模杀伤性武器和最有害的常规军事物品的贸易。如今，新规定将可能军用的微芯片，用于制造这些微芯片的设备，以及为芯片工厂服务的人员全部纳入监管，并且还通过立法行动加以巩固。例如，“芯片法案”中就有一项为期十年的规定，要求接受其补贴的科技公司不能在中国建造先进的芯片工厂。“出口管制不再狭隘地与防扩散等军事目标挂钩，而成为一种国家战略工具”。
▍对华遏制逐步升级
美国政府已经明确表示，对中国的遏制不会止步于芯片和出口管制。2022年9月，沙利文概述了美国政府将在三大领域试图遏制中国的发展：计算（包括芯片、量子计算和人工智能）、生物科技以及清洁能源。“其他技术远非无足轻重，但上述三大领域将在整个技术生态系统发挥乘数效应，因此美国国家安全的当务之急就是在这些领域取得明确的领先地位”。
不过，面对中国的生物和清洁能源领域，美国政府和国会的领导人需要新的遏制工具和方法。在这两个领域，美国也没有绝对的行业领导地位，而中国似乎似乎并不容易受到美国出口管制的影响。威廉姆斯认为，即将出台的一项行政命令可能会成为重要工具：通过针对美国在华投资，“限制中国对某些技术开发的资金来源”。然而，目前该命令可能覆盖的行业和投资形式（例如是否要针对资本市场的投融资）尚不清楚。“和‘芯片法案’一样，这些政策目标都是最大程度地限制中国的自主创新”。
拜登还可以改写特朗普发起的关税游戏，狙击中国重点发展领域的科技公司。自2021年以来，美国政府一直在考虑一项计划，一方面降低部分消费品的关税，另一方面则提高清洁能源技术等领域的关税。一些行业官员认为，一旦1月17日美国贸易代表对特朗普关税的持续审查结束，该计划就可能得到应用。然而，目前美国贸易署尚未确定最终的审查结束时间。
同样不确定是中期选举后相关立法的前景。过去几年，民主党参议院数次试图推出《国家关键能力防御法案》（又名“对外投资法案”），但尚未获得成功。如今，参议院银行委员会已重新就该法案举行听证会，此委员会中该法案的热烈反对者帕特·图米（Pat Toomey）也即将退休，因此民主党希望通过下届参议院最终确定该法案。然而，鲍勃·凯西（Bob Casey）等对华鹰派则担心，刚刚接过众议院的共和党人可能会有其他优先事项，例如可能上任众议院金融服务委员会主席帕特里克·麦克亨利（Patrick McHenry）更加亲近华尔街。
自由贸易者有着相反的担忧。民主党议员墨菲认为，随着美国主动减少和中国的经济关系，美国企业可能从利润上会逐步落后于其他盟国和中国。此外，通过政府挑选赢家和输家，只需要一个“Solyndra公司事件”就能让产业政策遭遇严重危机。（译者注：奥巴马政府多次为太阳能电池板公司Solyndra站台并破例提供行政和资金支持，合计至少投入5.27亿美元。该公司于2011年9月突然破产，牵扯出技术造假、政治献金等众多腐败问题，是彼时奥巴马政府的一大丑闻。）
▍“脱钩”的难题
墨菲的担忧也直指美国政府和国会接下来的更深层次问题：中美经济脱钩究竟要进行到什么程度。当前，美方对华经济和科技的打压升级有目共睹，但还有人希望美国政府继续扩大行动。
在芯片法案刚刚发布时，美国商务部对一些盟国的芯片公司“网开一面”。尽管它们使用美国公司的软件，使其受到美国的出口管制，但政府决定不强迫荷兰和日本的公司停止向中国出口芯片制造设备。彼时美国政府指出，如果将这些公司纳入出口管制，他们会自行进行软件开发以实现对华出口，只会剥夺美国公司的业务。此外，美国政府希望各盟国能自行效仿，并制定类似的出口管制措施。
然而，美欧合作可能有巨大困难。荷兰和日本明确表示，他们不可能简单地遵循美国在出口管制方面的指示。此外，欧盟认为美国正在以欧洲为代价来其重建的制造业，并对美国“通胀法案”提出的产业政策非常愤怒。例如，该法案规定最终新能源汽车装配必须在北美完成，从而使欧盟汽车制造商失去了数千亿美元的电动汽车补贴。前欧盟和瑞典驻世界贸易组织代表Hosuk Lee-Makiyama表示，欧盟正密切关注美国的单边对华行动，以及其补贴政策，“美国的做法和他们描述的中国很接近”。相比拜登此前提出要与欧洲盟友和解的口号，如今欧盟更多感到的是背叛。
在对华鹰派眼中，美国政府一开始就应该把盟国也纳入管控范畴。尼卡赫塔认为的美国可以采取单边行动：“当我们已经完成立法，又何必再向外国政府施压？”莱特希泽也指出，“欧盟总希望有个中间状态”，但既然美国未来还要打压更多中国更多的经济和技术领域，他们必须提前做好站队准备。在特朗普政府时期，他就经常就有关问题与欧盟发生冲突。对于莱特希泽而言，“经济脱钩”不局限在靠高科技领域，消费领域的贸易也是在“资助中国”，美国应该最终消除的对华贸易逆差。
在下一届国会中，共和党对华鹰派有望继续推动更广泛的脱钩，并且将拜登描绘成“对华鸽派”。目前而言，白宫正在回击有关言论，并不断强调政府将致力于做好科技打压和经贸往来的平衡。托宾表示，“现在已经不是2019年‘全面脱钩’的语境了。我们需要谈论的是有选择的脱钩：定位美国的关键利益，建立起共识，找到恰当的措施，并逐步落地。”
