✪ 王曙光 | 北京大学经济学院
【导读】近日，H&M、阿迪、耐克等国际品牌以莫须有的谣言为由，抵制新疆棉花，引发舆论强震。事实上，得益于得天独厚的自然优势，新疆是我国最大的商品棉生产基地，也是全世界最重要的产棉区之一。本文作者指出，在我国从棉业大国迈向棉业强国的道路上，新疆棉花产业的发展繁荣，至关重要。目前，我国棉花产业面临产业链纵向整合能力较弱、土地经营分散化阻碍棉花产业集约化生产、比较成本优势难以维系等突出问题。尤其值得注意的是，尽管中国是世界最大棉花生产国之一、最大棉花消费国和最大棉花加工国之一，但我们在棉花的全球定价方面却基本没有发言权，这导致中国产业在全球棉花价格波动中处于被动应对的风险之中(参见本文“延伸阅读”)。
为解决这些问题，作者建议：(1)全方位加强棉花产业信息服务，跟踪监测并及时发布全球棉花消费趋势和产业趋势；(2)强化技术创新和制度创新，实现棉花产业组织化、集团化、标准化、机械化、智能化；(3)鼓励内地优秀品牌企业和设计师进入新疆棉花产业链，打造我国棉花产业的品牌优势；(4)建立国家采购制度，助推新疆棉花生产规模化和当地扶贫工作；(5)在巩固新疆产区的基础上，在全国农垦体系中布局棉花产业，实现产业集中化和区域均衡化的有机协调。
本文原载《新疆农垦经济》2019年第1期，原标题为《中国棉花产业发展战略与农垦体系：制度与技术创新视角》，仅代表作者观点，供诸君思考。
中国棉花产业发展战略与农垦体系：
制度与技术创新视角
▍棉花国际市场状况与中国棉花供求结构
棉花是重要的战略物资, 也是产业链最长、商品化率极高的大宗农产品, 在国际农产品贸易中占据重要地位。中国长期以来是全球最大的棉花生产国、棉花进口国和棉花消费国之一, 在国际棉花贸易中举足轻重。近十年来, 我国政府对棉花生产领域的激励政策进行了多次调整, 棉花在产地结构、生产方式、产业链和产业集群布局、棉花国际贸易格局等方面发生了较为显著的变化。我国棉花产业既面临着巨大的国际竞争对手和国内产业形态的双重挑战, 也面临着重要的发展机遇, 迫切需要在棉花产业扶持政策、棉花产业结构优化等方面进行深刻的变革, 以实现我国棉花产业的重构与振兴, 保障国家棉花产业安全。
(一) 棉花产业的国际市场状况
最早将其作为农作物加以种植的是印度河流域的达罗毗荼人 (Dravidian) , 他们开创的哈拉帕 (Harappan) 文化被公认为人类历史上最早的文明之一。考古证据显示, 哈拉帕人早在7000年前就已经学会了怎样将棉花纺成棉布, 制作成衣服和其他日用品。现在, 棉花的种植已经遍布全世界的热带和温带地区, 但是从全球来看, 棉花生产相对较为集中, 主要分布于中国、印度、美国、巴基斯坦、中亚五国、巴西和澳大利亚等国, 以上国家的棉花产量占到全球总产量约90%左右。
印度也是全球最主要的棉花生产国, 近年来其产量甚至有超越中国而成为全球最大棉花生产国之势。据印度棉花咨询委员会 (CAB) 预计, 2018/2019年度印度棉花产量为613.7万吨。印度虽是产棉大国, 但是棉花产量受气候、肥料等影响较大并不十分稳定。印度棉花出口对象主要是全球最大棉花消费国中国, 2012年左右, 由于印度棉花大量出口导致印度国内棉花供给紧张, 印度政府曾一度禁止棉花出口。
美国棉花产量居全球第三, 但美国是世界上最大的棉花出口国, 出口量是国内消费量的三到四倍。棉花在美国国内的17个州均有种植, 其中, 德克萨斯州产棉量最大, 佐治亚州以及密西西比州紧跟其后。
巴基斯坦是第四大棉花生产国, 2016/2017年度巴基斯坦棉花产量179.6万吨, 同比增长18%, 增长比较迅猛。同时近年来巴基斯坦棉花进口增长较快, 国内需求比较旺盛。
中亚五国 (哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦) 棉花产量波动较小, 在农业用地成本、人工成本上有比较优势, 其中乌兹别克斯坦棉花产量最大, 是世界上第五大产棉国, 年均产量在110万吨左右, 出口量也很大, 是我国棉花的主要进口来源国之一。土库曼斯坦的年均产量在二、三十万吨左右, 居中亚五国第二位, 其他三国的产量在十几万吨左右, 近年来总产量总体上趋于增长的态势, 但从全球棉花产量占比的角度来看, 中亚五国在近年来处于略微下降的态势。未来中国与中亚五国在棉花贸易上的合作潜力巨大。
巴西棉花在世界上占有很重要的地位, 常年产量居世界第六位, 出口量居第四位, 在2017/2018年度巴西棉花种植面积增加了26%, 预计2018/2019年度棉花产量将增长11%。2018年巴西棉花生产得到有力推动, 巴西政府正在加强基础设施建设, 着力解决棉花物流运输问题, 为2019年棉花生产增长作准备。澳大利亚也是全球重要的棉花生产国和出口国, 其生产量居第七位, 中国与澳大利亚的棉花贸易前景也很可观。
(二) 中国棉花产业的供求状况
我国棉花生产在国际市场上的占比一直是比较高的, 约占全球产量的三分之一左右。从2000-2017年我国棉花种植面积来看, 2000-2007年大体上是逐步上升的态势, 2007年达到最高点, 为8889.15万亩, 而2008-2017年呈现明显的下降趋势, 到2017年到达18年以来的最低值4844.5万亩。从产量来看, 我国棉花产量总体较为平稳, 2007年产量达到最高点, 为762万吨, 2007年后出现波动向下的趋势, 2016年是近十年来的最低点, 为534万吨, 2017年又有小幅回升, 至548万吨。在2015-2016年左右, 印度的棉花产量首次超过中国, 成为最大的棉花生产国。
从平均亩产情况看, 2000-2015年之间的棉花平均亩产有稳定上升的态势, 到2015年达到亩产196.8斤, 2016、2017年两年至亩产210-220斤左右, 中国棉花单产的不断上升表明中国的棉花种植技术应用在世界居于前列。从主要产棉国单产水平和世界平均水平来看, 我国棉花单产水平远远高于美国单产水平, 高出每亩40公斤左右, 更远远高于印度单产水平 (约为40公斤/亩) 和世界平均棉花单产水平 (约为50公斤/亩) 。
随着生活水平的不断提高和纺织产业的发展, 我国棉花的消费量一直保持比较稳定的增长态势, 2017/2018年度达到838.2万吨。与此同时, 我国棉花的库存量在不断下降, 从2015/2016年度的最高库存水平1457万吨, 迅速下降到2017/2018年度的1077.6万吨, 去库存的成效非常显著。棉花进口方面, 从2000-2016年的总体数据来看, 我国在加入世贸组织之后棉花进口量猛增, 2001年我国棉花进口量为9.78万吨, 而2002年猛增到68.08万吨, 2005年419.86万吨, 之后稍有回调, 但到2011年, 我国棉花进口的巅峰值出现, 为534.14万吨, 之后又有所下降。与库存的明显下降相应的是, 我国棉花的进口量自2015/2016年度到2017/2018年度稳步增加 (进口量在100万吨左右) , 以适应我国棉花需求的不断上涨。2015年以来, 我国棉花供需缺口开始显现并呈扩大趋势, 近两年的供需缺口在220万吨左右。
▍中国棉花产业的政府扶持政策演变与当前存在的主要问题
(一) 2011-2013年国家临时收储政策的效果
2011年, 我国开始实施棉花临时收储政策, 这项政策对保护棉花生产者利益、稳定棉花生产和棉花市场起到了一定的积极作用, 但是, 在执行三年之后, 也产生了若干重要消极后果。第一, 国家棉花收储价格与国际棉花价格的价差持续增大, 严重扭曲市场机制。到2013年, 国家棉花收储价格与国际棉花价格的差价已经达到每吨7035元 (中国棉花网数据) ; 第二, 收储价格高企, 导致国家抛储价格随之提升, 人为抬高了棉花市场价格, 导致我国的棉花市场价格是世界棉花种植成本的一倍以上, 超出了纺织企业的承受能力; 第三, 临时收储政策导致我国大量棉花进入库存而难以被纺织企业使用, 高库存问题成为制约我国棉花产业的重要因素之一。2013年库存消费比达到182%, 棉花仓储费用、资金利息费用高达200亿元以上, 导致国家在收储方面的财政负担越来越重。2015/2016年度我国棉花库存达到1457万吨, 达到历史峰值, 但同时又存在供求缺口, 加上国外棉花的价格优势, 导致棉花的大量进口。高价格、高价差、高库存, 这“三高”表明我国临时收储政策亟待调整。
(二) 2014年目标价格补贴政策的效果
2014年, 我国开始调整临时收储政策, 探索实施目标价格补贴政策。2014年中共中央“一号文件”明确提出在新疆实施棉花目标价格补贴试点, 这次棉花扶持政策的改革目标是从单纯的制定最低价和执行棉花临时收储转向逐步实施目标价格, 国家不再直接干预棉花价格的市场机制, 要让市场在定价中起到核心作用。执行这一政策的具体操作模式是：政府事先根据棉花生产成本、收益水平和市场供求状况, 确定一个目标价格, 这个目标价格是政府对棉农进行补贴的价格目标线, 是政府应该让农民得到的单位棉花价格水平;而政府启动目标价格补贴政策的条件是棉农实际销售棉花的市场价格低于目标价格, 而政府补贴额等于目标价格与实际销售价格的差额;而当农户实际销售的棉花价格高于目标价格的时候, 政府就不再补贴, 不再启动目标价格补贴制度。
目标价格补贴政策, 最大限度保障了棉花的内在市场价格形成机制, 使棉花价格可以真实反映棉花的市场供求关系, 防止出现价格扭曲现象, 也为释放高库存、降低财政压力提供了一个有效渠道。同时, 目标价格补贴政策的实施与市场价格形成机制的理顺, 使我国和国际棉花市场价格出现某种程度的同步协整和同步震荡的关系, 价格的波动对棉花产业下游的加工企业而言, 增大了其不确定性和成本, 对棉企的经营造成一定的挑战。
(三) 中国棉花产业当前存在的主要问题
1. 棉花产业的产业链很长, 从上游的棉花品种培育、种植和采摘收获, 到中游的棉花仓储、棉花加工、棉花纺织, 再到下游的纺织品加工制造以及服装消费, 形成了一个极为庞大的产业链, 如果再加上横向的棉花秸秆和棉籽壳的循环利用以及棉籽饲料化等横向产业, 这个产业链就更长。从当前中国棉花产业的状况来看, 产业链的纵向整合能力还比较弱, 使得各个产业之间的纵向联系不够, 棉花产业的整体规模效应还很难发挥出来, 这是与当前我国棉花产业资本发育的阶段是有关系的。相比国际上一些大型棉花企业集团, 我国的棉花企业在上下游的贯通整合能力不强, 纵向一体化程度低。
2. 当前中国棉花产业正在经历着一场极为深刻的种植地域集中化和种植方式集约化趋势, 但是土地经营的分散化对集中化和集约化的趋势形成了一定的障碍。从集中化来说, 长江和黄淮流域的棉花种植面积不断下降, 使得棉花种植大规模向西北内陆地区转移;从集约化角度来说, 棉花种植正在从分散的种植模式走向高技术、大规模、标准化种植。当前, 对集中化和集约化造成最大阻力的是我国的土地经营制度, 即小农分散的经营体系。与美国、澳大利亚等国大规模农场种植模式相比, 我国的小农分散的棉花种植体系已经不适应棉花产业发展的要求, 小农分散种植使我国棉花种植的标准化、机械化程度落后于国际水平, 影响了棉花种植的效率和市场竞争力。在小农分散化种植背后, 是土地流转政策问题, 近年来我国土地流转方面的法律逐渐放松, 开始允许和鼓励土地流转, 这为解决棉花种植规模化、机械化、智能化、标准化问题提供了制度条件, 为全方位提高棉花品质提供了制度条件。
3. 当前, 世界棉花加工企业向南亚和东南亚转移的趋势不可逆转, 我国在棉花产业上的比较成本优势已经基本不可持续。在这种情况下, 我国棉花加工企业面临着品牌、设计、技术、规模等多方面的约束条件:品牌效应不足导致我国棉花产业 (包括加工等环节) 的附加值低, 效益差;设计能力不足导致我国棉花产业仅仅为国外服装企业提供各种原材料, 而难以有自己的独立品牌;技术层面的创新不足导致我国棉花产业丧失成本优势, 随着劳动力成本的上升, 成本的劣势更为明显;从规模来看, 我国在棉花产业方面缺乏具有庞大资本实力的企业集团进行全产业链的整合和深度的技术创新, 从而统御整个棉花产业的能力较弱。在国家层面上, 也缺乏对于整个棉花产业链的顶层设计和通盘考虑。
4. 尽管中国是世界最大的棉花生产国之一、世界最大棉花消费国和最大棉花加工国之一, 是世界纺织业的中心, 但是我们在棉花的全球定价方面基本没有什么发言权, 这导致中国产业在全球棉花价格波动中处于被动应对的状态, 价格风险极大。同时, 我国在棉花产业的风险预警机制、信息发布和监控机制方面也比较滞后, 不利于整个棉花产业链条及时调整供求, 避免市场风险。
（注：关于棉花价格全球定价权问题，参见文末延伸阅读“谁在操控棉花定价话语权”）
▍新疆及新疆生产建设兵团在我国棉花产业中的重要地位
新疆拥有丰富的水土光热资源, 无霜期长, 有效积温高, 非常适合棉花种植, 是全世界最重要的产棉区之一, 也是我国最大商品棉基地, 在我国棉花生产和加工领域中占据极为重要的战略地位。近年来, 新疆和新疆生产建设兵团 (以下简称兵团) 的棉花种植面积与产量占全国的比重在持续上升。近十几年来, 我国棉花种植向新疆集中的趋势比较明显, 新疆棉花产量占全国棉花产量的比重2001年为30%左右, 到2016年上升到80%左右, 增长的幅度很大。同时期, 新疆棉花产量总体而言增长比较平稳, 2000年为150万吨, 2016年增至420万吨。
兵团棉花产量在此期间也呈现出总体稳定增长的态势, 2000年是69.39万吨, 2017年增至167.88万吨。兵团棉花产量占新疆棉花产量比重则基本上呈现出下降的趋势, 2002年这个比例大概是54.8%, 而到2016年这个比例下降至35.6%。但兵团棉花产量占全国棉花产量的比重在此期间呈现小幅增长的态势, 由15.7%上升到29.7%。这表明在2000-2017年间, 新疆除兵团之外的地区的棉花产量增长速度比兵团棉花产量增长速度更快, 兵团在整个新疆的棉花生产中的地位在下降, 这个现象值得引起高度重视。
新疆不仅成为我国最大的棉花生产基地、重要的棉纺织生产基地, 而且产业不断向下游织造、服装产业拓展, 生产效能不断提高, 产业竞争力持续增强。新疆棉花及棉纺织产业已经成为带动新疆就业和经济发展的支柱产业, 有力推动着国内棉花产业的整体进步, 也对全球棉花市场产生重要影响。根据《中国科学报》提供的最新数据, 新疆棉花种植面积稳定在3000万亩以上, 总产量已达到500万吨左右, 占全国比重的80%以上, 棉花生产面积、单产、总产已经连续24年位居全国首位。目前全区有61个县市区和110个团场种植棉花, 一半的农户从事棉花生产, 农民人均纯收入的30%以上来自于棉花, 纺织服装生产及贸易企业超过2500家 (中国科学报, 2018年9月6日) 。
随着中国“一带一路”倡议的推进和国内产业政策的调整, 新疆棉花产业在中国棉花产业中的地位更加重要。与中亚地区国家的互联互通和贸易往来, 为新疆棉花和棉纺织服装产业的长远发展提供了宝贵机遇。但是, 我们也要看到新疆棉花产业发展面临着生产瓶颈和生态瓶颈，新疆棉花生产、物流和加工的技术水平还有很大的提升空间，新疆和兵团的棉花生产加工企业的规模效应不足，全产业链整合和统御能力不足, 影响了棉花产业在全球的竞争力。
▍未来我国棉花产业信息监测分析与发展战略：制度与技术创新
1.加强棉花产业的信息监测以及监测指标设计, 对全国棉花产量和单产、各地区棉花产量的单产、棉花生产成本和物流成本、棉花库存、棉花消费量、国内和国际棉花市场现货与期货价格、全球棉花消费趋势和产业发展趋势等信息进行及时的搜集、整理和发布, 利用棉花协会等中介组织广泛联系棉花全行业相关者, 进行全方位的信息服务。新疆和兵团尤应建立相应的信息发布机构, 定期对相关生产加工企业进行信息披露, 指导整个新疆和兵团的棉花产业发展。
2.加强技术层面的创新, 提升棉花种植和采摘效率, 培育真正适合机采棉的品种, 降低生产成本;在棉花加工等领域对标美国和澳大利亚等先进棉花生产国进行技术创新, 提升加工质量, 降低成本, 提升全球竞争力。
3.要通过制度创新, 实现棉花种植的组织化、集团化、标准化、机械化、智能化。政府要建立土地流转长效机制和扶持政策, 鼓励棉花生产者通过土地流转实现规模经营, 为集团化和组织化提供制度基础, 尤其鼓励大型棉花生产合作社和棉花生产龙头企业积极参与土地流转。农垦体系在这方面有制度优势, 要在农垦体系中尽快构建大型棉花企业集团, 引领和带动全行业市场竞争力提升和整体发展水平的提高, 而大企业在技术创新和产业链整合方面具备比较优势。
4.要深化棉花产业链的整合, 提升产业链效益, 加强品牌建设。要鼓励内地优秀品牌企业和设计师进入新疆棉花产业链, 输入品牌和设计理念, 打造我国棉花产业的品牌优势。
5.建议建立棉花国家采购制度。建议公务服装、军队服装、学校服装等鼓励通过新疆和兵团渠道进行国家采购, 新疆等棉区要进行棉花生产、服装生产和设计一条龙服务。此举可以大大提升新疆棉花生产的规模化程度, 同时可以对新疆和兵团的就业以及扶贫工作提供巨大助力。
6.加大新疆和兵团的基础设施建设, 尤其是交通基础设施, 降低运费, 进一步凸显成本优势。同时, 交通条件的改善也对拓展“一带一路”商机提供保障, 未来新疆加快“丝绸之路经济带核心区”建设, 努力构建全方位开放格局, 要在基础设施上下功夫。
7.既要实现适度集中化, 又要实现区域层面的均衡化。当前我国的棉花产业高度集中于新疆地区, 这对于我国棉花产业的总体发展有利有弊。为了应对新疆棉花生产波动带来的不确定性, 应在新疆和兵团之外, 要在农垦总局这个层面上进行顶层设计, 在全国其他适合种植地区的农垦体系中 (比如黄淮一带) 布局棉花产业, 进行高度机械化和规模化的生产与加工, 使我国棉花生产在区域层面更加均衡化, 以应对棉花生产波动危机。
延伸阅读：谁在操控棉花定价话语权？
（摘自《中华工商时报》、《经济参考报》）
中国是世界上最大的棉花生产国、棉花消费国和最大的棉花进口国，而且已经有自己上市交易的棉花期货品种，理应说中国才是拥有棉花定价权的国家。但在国际竞争中，国产棉无法充分发挥自己庞大的产量优势，特别是在决定国际棉花价格方面还缺乏相应的发言权和影响力。中国社会科学院世界政治与经济研究所国际贸易研究室原主任宋泓曾指出，美国资金的炒作引起全球商品市场价格波动，这当然也包括棉花。当有大量资金买进棉花期货合约，即使产量多也会导致棉花价格居高不下。有业内专家认为，美国之所以能牢牢掌控国际棉花定价权，除了得益于美国政府给予棉花产业的高额补贴，还有一个重要的因素，那就是以期货交易为主的定价体系。期货立法专家、上海财经大学朱国华教授曾指出，棉花经营企业因缺少银行信贷资金的支持而无法参与套期保值交易进行中的风险管理，与西方发达国家对其农产品企业的金融支持政策形成强烈反差。套期保值贷款是西方国家主要的“银期合作”业务，商业银行在给企业贷款前，都要求他们通过期货市场对大宗商品进行保值，以降低贷款的风险。美国农场主大多通过期货市场来规避现货市场的风险，推动了美国棉花农业的发展。
