作为一个国家级贫困县，独山县人口36万，年财政收入不过10亿元，但却欠下了400亿元债务。
“始作俑者”、独山县原县委书记潘志立涉嫌受贿罪、滥用职权罪一案，已于2019年12月由贵州省安顺市中级人民法院一审公开开庭审理。400亿元债务背后，还有一个欠发达县域到底该如何发展，如何改变经济社会发展滞后面貌的路径选择之问。
把属于市场的交给市场
独山县地处贵州省最南端，与广西壮族自治区接壤，北抵州府都匀市，县城距省会贵阳市128公里，距南下出海口北海市740公里，距北上长江航道重要城市重庆600公里，是大西南进入“两广”的陆上重要通道，素有“贵州南大门”“西南门户”之称。全县总面积2442平方公里，辖8个镇，总人口36万人。
根据2019年独山县统计公报，2019年全县GDP完成125.74亿元，同比增长6.3%。2019年，全县人均GDP完成46144元，相当于全国平均水平的65%。2019年，全县财政总收入完成8.27亿元，同比下降12.6%，全县公共财政支出完成27.68亿元，同比增长1.34%。可以说，整体收支处于入不敷出状态，需要财政转移支付来弥补。
1919民国风情街。来源：独山县政府网站。
作为一个贫困县，要杀出重围，扭转经济社会发展落后的不利局面，需要投资拉动。固定资产投资主要包括3部分，一是基建投资，包括交通、教育、医疗等公共设施；一是工业、产业投资，一是房地产开发投资。总体上看，除了基建投资需要政府主导推动外，另外两大部分的投资都应该交由市场主导。
中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经记者分析，中国还是发展中国家，还需要大规模的投资。尤其是西部地区的交通等基础设施仍比较落后，还需要补短板。但是政府主导的投资应该聚焦于以公共效益、社会效益为主的项目，因为这些项目回报率低，企业也不太愿意投。
今年6月3日，国家发改委网站发布《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（下称《通知》），《通知》要求，各地区要瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，聚力推进17项建设任务。比如，围绕公共服务设施提标扩面，优化医疗卫生设施、教育设施、养老托育设施、文旅体育设施、社会福利设施和社区综合服务设施。围绕环境卫生设施提级扩能，完善垃圾无害化资源化处理设施、污水集中处理设施和县城公共厕所。围绕市政公用设施提挡升级，推进市政交通设施、市政管网设施、配送投递设施、老旧小区更新改造和县城智慧化改造。围绕产业培育设施提质增效，完善产业平台配套设施、冷链物流设施和农贸市场。
至于产业方面的投资，厦门大学经济学系副教授丁长发告诉第一财经记者，应该发挥市场在资源配置中的决定性作用，把属于市场的交给市场，通过企业市场化运作，发展当地有比较优势的产业、特色产业，当地政府主要做好基础设施配套，完善好营商环境。
以旅游业为例，独山县拥有不错的旅游资源，近年来的旅游业发展也相当不错。数据显示，2019年，独山县全年接待旅游总人数1335.99万人次，同比增长26.2%。实现旅游总收入115.53亿元，同比增长38.3%。
近年来随着高铁等交通基础设施的改善，贵州不少地方旅游业实现井喷式发展，一些之前因交通不便而“藏在深闺”的风景名胜地，也因高铁开通带来了源源不断的游客。比如2014年底贵广高铁的开通，让位于黔东南的黎平县肇兴侗寨景区一年比一年热闹，吸引了很多粤港澳大湾区游客前来。不过，贵广高铁并未经过独山县，在临近独山的三都和都匀均有设站，而独山县到三都站还有几十公里。
牛凤瑞说，地方政府要发展旅游业，重点是要做好产业规划，做好相关的基础设施配套，比如通往景区的道路、水、电等，打通对外的交通节点，这些事是政府应该干的。至于具体的旅游产业投资，则应该交给市场去做。“手不能伸太长、管太宽。”
14日，独山县针对舆情回应称，（2019年以来）独山严格按照“一个项目、一名领导、一个专班、一个方案、一套机制”，通过续建、缓建、转建和压缩建设规模等方式，分类分批推进整改。目前，续建项目已完工18个，在建项目32个，转建项目17个。比如，以原毋敛古城大戏楼、三大庙项目为载体进行转建，招引企业盘活资产。再如，对社会关注的“水司楼”(净心谷大酒店)项目，通过努力，采取市场化运作模式签订合作协议，将于近期进场施工。
独山县。来源：独山县政府网站。
产业发展应因地制宜
独山县的大项目中，除了一系列仿古建筑、政绩工程外，还有不少产业项目，比如大数据中心、独山香港科技城、大学城等，目前这些项目大多处于荒废或半荒废状态。究其原因，就是产业规划脱离了地方经济发展实际。
2019年独山县统计公报显示，当年独山三次产业结构比例为16.9：40.8：42.2，可见农业仍然占据较大的比例。在二产中，主要工业产品产量增长较快，其中有相当一部分也是属于在当地的农业优势基础上，进一步延长产业链的产业。在第三产业中，旅游业发展比较突出。
相比之下，大数据中心、独山香港科技城、大学城等项目都需要在人才集聚之地，在偏远的山区县建设这些项目，明显脱离了当地的实际。
以大数据产业为例，2013年以来，独山县所在的贵州省结合生态、气候、能源、地理等优势,实施大数据发展战略，大数据产业发展从无到有，并实现后发赶超，包括华为、京东等龙头企业纷纷落户。但从区域分布上来看，贵州大数据产业绝大多数位于中心城市，尤其是省会贵阳。
贵阳作为省会，拥有大型机场、高铁站，交通十分便利，而且教育、医疗等公共服务也不错，是贵州省的单级核心城市，也是贵州中高端人才的主要集聚地。相比之下，对独山这样一个交通较为不便的县域来说，发展大数据产业，劣势就显得相当突出。
从产业布局和城镇化空间布局来说，落后县域的发展也应当因地制宜。
潘志立是2010年贵州从江苏海安引进的干部，海安去年GDP达到了1133.21亿元，在全国工业、制造业百强县市排名分别列第25位、第12位。在全国创新百强县市中，列第14位。总体上，海安县域经济、乡镇经济、民营经济十分发达。
潘志立刚到独山县时，认为“既然来了，就要让当地的发展少走弯路，培育一些已经成熟的发展模式”。没过多久，他就要求每个乡镇都要建工业园区，并下达了硬性指标。
但这种来自沿海发达地区的经验未必适合贵州这样的西部地区。一方面，贵州产业结构单一，很难形成这种集群效应。另一方面，贵州面积73%是石灰岩，都是石头山，可以用作城市建设的土地非常少，贵州的自然地理现状要求当地的城镇化、工业化发展必须更加集约化。
丁长发说，县域经济的发展必须从当地的区位、交通、资源、人文社会等基础出发，要在做好当地民生工程的基础上，充分发挥自身的比较优势，不能脱离当地实际，照搬照抄先进发达地区的经验。
广东省体制改革研究会执行会长彭澎对第一财经记者分析，欠发达县域的产业规划，不能盲目拍脑袋，应该根据当地的资源禀赋、人才储备、产业基础等来考虑布局，要有差异化，不能一窝蜂。
